2018管理学考研:公共行政的理论支撑(中公原创)

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　　公共管理从产生到发展经历了漫长的过程，从最初公共行政理论的初创到公共管理的发展，在公共行政理论建构的时期，除了威尔逊的政治行政二分法启到开创性的作用，韦伯的官僚制理论也从组织体制的角度，为公共行政理论之传统形态的公共行政学创立提供了理论框架。
　　韦伯的官僚制理论是基于对由不同权威结构决定的组织类型分析而提出和建立的。韦伯认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，在权威制度下，下级把上级发布的命令看作是合法的。行政管理班子对统治者或统治者们的服从可能纯粹出自习俗，或者纯粹由于情绪或者受到物质利害关系，或者受到思想动机，比如价值合乎理性所约束。这类动机在很大程度上决定着统治的类型。根据这种权威合法化的方式，并基于三种合法的权威，它区分为神秘化组织，传统组织和合理—合法化组织三种不同的组织形式，其中每一位组织形态都意味着其独特的管理机构或管理体制。
　　在韦伯看来，神秘化组织中行使权威的方式是基于领导者个人的人格，所谓的超凡魅力，他以对个人的崇拜迷信为基础。组织成员对命令的服从，仅仅是基于领导者个人的感召力和煽动力。在魅力型的统治情况下，服从具有魅力素质的领袖本人，因此这种组织内在的基础并不稳固，常出现“人存政举，人亡政息”的现象。而传统组织中命令和权威的基础是先例和惯例。一种统治的合法性是建立在遗传下来的制度和统治权力的神圣的基础之上，就是说历来就存在的，并且也被相信是这样的，那么这种统治就是传统型的。这种组织类型的权威明显的就世袭性、封建性和绝对性的特点。至于合理合法化的组织，其权威行使的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从，是由于有了依法建立的等级体系，此时的权威必须在组织中担任一定的领导职务。被领导者对权威的服从，实质上是对组织规则的服从。
　　韦伯认为，在基于三种权威而形成的三种组织类型中与传统权威相适应的组织类型效率较差，因为其领导者不是按能力来挑选的，其管理单纯是为了保存过去的传统而行事，基于超凡魅力权威而形成的组织则过于带感情色彩，并且是非理性的，其管理工作不是依据章程，而是根据神秘或神圣的启示来进行的。而只有合理合法的权威产才能作为行政组织的基础。所以在韦伯看来，只有这种愈合力和法权威相适应的组织形式才是理想的官僚制，这也是韦伯倍加推崇的组织形式。
　　韦伯认为，作为一种理想的行政组织，形式官僚制具有以下基本特征：
　　1.合理的分工，组织以法规的形式，严格根据分工的要求，规定每一职位均有特定的权责范围。这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门的技能，更有利于提高组织和工作效率。
　　2.层级节制的权力体系。在官僚制组织这样的一个等级实体中，这种层级节制的权力体系，可以使组织中的每一个成员都能够确切地知道从何处取得命令以及把命令传递给何人，它有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织的工作效率。
　　3.依照规程办事的运作机制。官僚制组织通常要根据合理合法的原则制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。
　　4.形式正规的决策文书。在实行官僚制的组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档。这样既可以防止工作的随意性，又有利于下级组织及其成员明确职责权限，还便于加强必要的控制，以便于组织有效地实现其目标。
　　5.组织管理的非人格化。实行官僚制的组织中管理工作是一法律法规条例和正式文件等来规范人的行为的公私分明，对事不对人。人们在处理公务时只考虑合法性合理性以及有效性，而不想考虑任何私情关系。
　　6.适应工作需要的专业机构培训。随着社会的进步和科技科学技术的发展，建立在高度分工和专业化基础之上的官僚制组织，必须为其成员提供各种必需的专业培训，以便使其具备核增强处理事务和解决问题的能力，进而提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。
　　7.合理合法的人事行政制度。主要针对人事行政方面，对于官僚制组织的人事行政问题，韦伯用了较多的篇幅予以阐述，其核心思想就是官僚制组织的人事行政必须遵循任人唯贤，注重实际，依法办事的基本原则。
　　韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治行政二分法是一致的。政治领域(政策的制定)与行政领域(政策的执行)之间的区分，是一种在行政过程中积极摒弃非理性因素干扰的努力，他重视行政应具有独立的地位，在行政独立自主的前提下，将职业化专业技能和功绩制的价值观等理性标准引入行政管理过程，追求行政管理的客观化、理性化和科学化。也就是说，威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论都认同公共行政的完善取决于从行政公务中积极的排除政治性因素。公共行政的高效运作要依靠来自客观实际的可靠性法规的技术应用，所以说，韦伯官僚制理论的提出，为公共行政学成为一门独立的学科提供了理论支撑。
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